发展农民合作社是推进农村市场化进程的有效途径，是推动实现农业农村现代化的重要举措。考察一些地方农民合作社二十多年来服务功能拓展的动态历程可以发现，合作社需要兼顾地方政府和服务对象的双重服务目标。结合中国党政体制下以服务为导向的治理特性，提出服务权能的分析概念，似可解释当前合作社迈向综合化发展所面临的困境及可行路径。农民合作社的服务权能包括权利和能力两个向度：服务权利是指组织具备的向社员提供某种服务的资格，服务能力则意指组织拥有的满足服务对象多元需求的能力。地方政府的风险评估、组织信任则是影响组织服务权利获取和服务能力提升的关键性影响因素，此两大因素的影响使得组织服务权利与服务能力处于动态调整。只有在服务能力与服务权利相匹配的情况下，合作社才能稳定地迈向综合化发展。